導語(yǔ)：在各級政府的大力推動(dòng)下，信用擔保機構的數量和資本規模均在不斷增長(cháng)，擔保貸款數量迅速擴張。

1993年，我國第一家專(zhuān)業(yè)信用擔保公司——中國經(jīng)濟技術(shù)投資擔保公司由國務(wù)院批準成立。截至目前，這仍是中國唯一一家經(jīng)國務(wù)院批準主要從事信用擔保業(yè)務(wù)、兼營(yíng)投資等業(yè)務(wù)的全國性非銀行金融機構。1994年12月，深圳高新技術(shù)投資擔保有限公司原名深圳市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資服務(wù)有限公司成立，開(kāi)辟地方政府設立貸款擔保公司之先河。

1999年，原國家經(jīng)貿委發(fā)布《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔保體系試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》，明確規定各類(lèi)中小企業(yè)信用擔保機構的業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)模式，設計了中小企業(yè)信用擔保體系的架構。在這個(gè)設計中，中小企業(yè)信用擔保的操作主體是政府及政府下屬的企事業(yè)單位，其資金主要來(lái)源于財政預算編列的資金、土地使用權和其他經(jīng)營(yíng)性及非經(jīng)營(yíng)性國有不動(dòng)產(chǎn)；從事中小企業(yè)擔保業(yè)務(wù)的商業(yè)擔保機構和企業(yè)互助擔保機構主要作為中小企業(yè)信用擔保體系的補充存在。為了防范風(fēng)險，該指導意見(jiàn)規定擔保資金與擔保貸款的放大比例一般在10倍以?xún)?。同時(shí)要求省市設立中小企業(yè)信用擔保監管委員會(huì )對轄區內中小企業(yè)擔保、再擔保業(yè)務(wù)和機構包括企業(yè)互助擔保機構和商業(yè)性擔保機構實(shí)施監管。

2001年，原國家經(jīng)貿委發(fā)布《關(guān)于建立全國中小企業(yè)信用擔保體系有關(guān)問(wèn)題的通知》，將試點(diǎn)范圍擴大至全國。在各級政府的大力推動(dòng)下，信用擔保機構的數量和資本規模均在不斷增長(cháng)，擔保貸款數量迅速擴張。

目前我國信用擔保行業(yè)的特點(diǎn)主要是：

第一，從信用擔保的業(yè)務(wù)領(lǐng)域看，盡管擔保品種不斷增加，但貸款信用擔保仍是主要擔保品種。2013年末在保余額2.57萬(wàn)億元，其中融資性擔保在保余額2.22萬(wàn)億元，占比86.4%。根據筆者的調研結果，這些融資性擔保幾乎均為短期流動(dòng)性貸款擔保。

第二，商業(yè)性擔保成為主流。盡管信用擔保體系設計的初衷是提供不以營(yíng)利為目標的政策性金融服務(wù)，但在發(fā)展過(guò)程中，財政資源的有限性以及行業(yè)起步階段相應運作和補償機制并不完善。為彌補擔保資金不足，各級政府開(kāi)始引入民間資本，后期也有一些外資進(jìn)入擔保領(lǐng)域。在這種情況下，商業(yè)性擔保很快占據主導地位。2002年對擔保機構的調查表明，政府出資在中國擔保機構出資總額中的比例占70%，民間投資占30%，基本上是“政府為主，民間為輔”。但到2004年底，民間出資的比例已經(jīng)占到總數的50%。2012年，全國8590家融資性擔保法人機構中，國有控股1907家，占比僅為22.2%。

第三，各級政府對信用擔保機構給予了大量支持。在中央出臺各項政策的引導下，各地紛紛安排專(zhuān)項資金，對融資性擔保公司給予風(fēng)險補償，支持擔保機構穩健經(jīng)營(yíng)。這些優(yōu)惠政策經(jīng)過(guò)不斷延續和拓展，目前已經(jīng)形成從業(yè)務(wù)補助、增量業(yè)務(wù)獎勵、資本投入、代償損失補償等多個(gè)方面為擔保機構提供支撐的政策體系。

我國信用擔保行業(yè)存在的問(wèn)題

(一)缺少可持續商業(yè)模式

在現有制度設計中，政府為擔保機構給出了貸款利率50%的收費空間。銀行貸款利率一般為7%至10%左右，擔保公司對企業(yè)收取的費率為3%至5%政府出資的擔保公司費率要比商業(yè)性公司低1至2個(gè)百分點(diǎn))，由于承擔了幾乎全部信貸風(fēng)險，這個(gè)費率無(wú)法保證融資性擔保公司的可持續經(jīng)營(yíng)。在信貸風(fēng)險暴露時(shí)，擔保公司很難承受代償壓力。往往一筆代償出現，就會(huì )吃掉幾十筆業(yè)務(wù)的利潤。另一方面，政府嚴格限制擔保公司的經(jīng)營(yíng)范圍，又導致?lián)９救鄙倨渌馈?011年至2013年，擔保費收入占擔保行業(yè)總資產(chǎn)的比重只有3%至4%。盡管高出銀行業(yè)1個(gè)百分點(diǎn)左右，但其承受的風(fēng)險卻遠遠大于銀行。在扣除代償以后，收入占比分別只有2.85%、1.36%和1.48%。筆者在調查中發(fā)現，有的擔保公司甚至并未出現代償也仍然虧損，因為微薄的收入難以覆蓋經(jīng)營(yíng)成本和提取風(fēng)險準備。在建立擔保體系之初的制度設計中，本來(lái)是設想通過(guò)建立再擔保機制來(lái)化解風(fēng)險的，但這一理想設計在實(shí)踐中屢屢碰壁。由于缺乏中央層面的再擔保機制，加上再擔保機制自身同樣缺乏可持續性，各省再擔保機制或者遲遲沒(méi)有設立，或者設立之后并未有效發(fā)揮作用。

正是由于信用擔保行業(yè)存在先天缺陷，各級政府只能不斷通過(guò)各種優(yōu)惠政策加以扶持。但一者這些扶持政策大多為政府出資的擔保公司和規模較大的擔保公司享有，中小民營(yíng)擔保公司很難得到政策支持；二者扶持政策的支持力度也十分有限。在這種情況下，必然出現擔保公司的行為異化。

(二)商業(yè)性擔保公司大大增加了中小企業(yè)的融資成本

3%至5%的擔保費率對商業(yè)性融資擔保公司來(lái)說(shuō)收費偏低，不足以覆蓋風(fēng)險；但對本來(lái)就實(shí)力薄弱的中小企業(yè)來(lái)說(shuō)已經(jīng)不堪重負。為規避風(fēng)險，融資性擔保公司通常還會(huì )提出反擔保要求，并要求貸款客戶(hù)繳納保證金和風(fēng)險準備金，更加重了企業(yè)負擔。從利益機制上看，由于擔保費率與貸款利率聯(lián)動(dòng)，貸款利率越高擔保費收入越多，所以擔保公司并無(wú)幫助企業(yè)降低貸款成本的動(dòng)力。

(三)缺少有效監管機制，導致違規行為盛行

近兩年連續出現的擔保公司資金鏈斷裂、老板“跑路”事件，凸顯監管薄弱問(wèn)題。在中央政府層面，由于融資性擔保公司從事的是促使銀行和企業(yè)達成交易的業(yè)務(wù)而不屬于金融機構序列盡管承擔了幾乎全部交易風(fēng)險　，因而未納入金融監管體系。除了2009年設置的“融資性擔保業(yè)務(wù)監管部際聯(lián)席會(huì )議辦公室”以外，并沒(méi)有一個(gè)部門(mén)專(zhuān)門(mén)行使監管責任。該聯(lián)席會(huì )議又是個(gè)松散組織，且工作內容側重于風(fēng)險防控。在地方政府，融資性擔保公司的審批權和監管權在省級政府。目前各省的做法極不統一，有的由工信委或經(jīng)信委　分管，有的由金融辦負責，還有的是財政部門(mén)分管。無(wú)論是準入標準、日常監督的內容和寬嚴程度，各省都存在很大差異。由于缺少監管能力省級政府部門(mén)大多由某個(gè)處的一人至兩人負責，而一個(gè)省內擔保公司的數量動(dòng)輒數百家　，很多分管部門(mén)往往采取了層層分擔監管責任的辦法，但事實(shí)上縣市政府的監管能力比省級政府部門(mén)更弱。

2000年至2009年期間，信用擔保行業(yè)出現爆發(fā)式增長(cháng)，運營(yíng)不規范、業(yè)務(wù)方向扭曲、內控機制欠缺、挪用客戶(hù)保證金等問(wèn)題逐漸積累和暴露。在這種情況下，中央政府有關(guān)部門(mén)對融資性擔保公司開(kāi)展了規范化整頓。通過(guò)提升和規范融資性擔保行業(yè)的準入門(mén)檻，一批相對較為規范的融資性擔保機構取得經(jīng)營(yíng)許可證，一定程度上凈化了行業(yè)環(huán)境。2011年下半年以后，受宏觀(guān)經(jīng)濟增速下行、企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境惡化等因素影響，信用擔保行業(yè)的風(fēng)險集中爆發(fā)。在部分省、市，擔保公司紛紛停業(yè)或倒閉，成為新的社會(huì )不穩定因素。同時(shí)在經(jīng)濟結構調整過(guò)程中，一些擔保公司為求得生存，行為更加走樣。在部分地區，擔保行業(yè)的逐利性已經(jīng)到了病態(tài)的程度。特別在2011年清理整頓融資性擔保公司以后，對大量未能獲得融資性擔保公司牌照的擔保公司并未加以處置，也未就其擔保行為及時(shí)加以規范，導致一些地區非融資性擔保公司數量激增、業(yè)務(wù)更加混亂，行為更加無(wú)序。

關(guān)于融資性擔保行業(yè)發(fā)展的思考與建議

(一)解決信用擔保領(lǐng)域問(wèn)題需要改變思路

信用擔保行業(yè)的問(wèn)題由來(lái)已久。在信用擔保體系設立之初，設計者的思路本來(lái)是將信用擔保機構作為政策性金融的組成部分及其補充存在的。從中國擔保行業(yè)的起源和發(fā)展歷程來(lái)看，填補高新科技企業(yè)融資缺口是政府推出專(zhuān)業(yè)性擔保企業(yè)的初衷。此后，隨著(zhù)社會(huì )結構調整，中小企業(yè)發(fā)展中的融資瓶頸問(wèn)題日益顯現。為彌補中小企業(yè)信貸的“市場(chǎng)失靈”，設立專(zhuān)業(yè)擔保機構、通過(guò)外部擔保和信用增級，促使商業(yè)性金融機構向其不能提供足夠資金的行業(yè)和地區提供融資服務(wù)，使新興弱勢產(chǎn)業(yè)和正外部性較強產(chǎn)業(yè)等特殊產(chǎn)業(yè)獲得必要的信貸份額，就成為政府的政策方向。在《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔保體系試點(diǎn)的指導意見(jiàn)》中，無(wú)論是擔保資金籌集、擔保體系架構，還是擔保對象設定、擔保行為監管等方面，無(wú)不體現了上述意圖。但是在上世紀90年代，受我國財政實(shí)力、國有資本管理制度等因素的限制，信用擔保體系越來(lái)越走向商業(yè)化方向。而我國金融市場(chǎng)的嚴格管制和金融監管能力的不足，則加快了信用擔保體系的商業(yè)化速度。

面對前述信用擔保機構收入和風(fēng)險嚴重不對稱(chēng)、缺乏可持續商業(yè)模式的問(wèn)題，過(guò)去的解決思路是：政府通過(guò)各項扶持政策如資本注入、風(fēng)險補償和考核獎勵等，提升信用擔保公司的盈利水平，幫助其分擔風(fēng)險。同時(shí)通過(guò)審慎性措施包括提足風(fēng)險準備　來(lái)防范可能的代償風(fēng)險。實(shí)踐證明，這種做法效果并不理想。2013年，融資性擔保公司的放大倍數僅為2.3倍，前三年則為2.1倍，遠未達到當初的設計目標。表明融資性擔保公司即便得到了政府支持，對銀行資金的引導作用仍相當有限，擔保體系的效率不高。相比之下，國外擔保機構的放大倍數要高得多。例如韓國信用擔?；鸬姆糯蟊稊凳?0倍，而美國和日本則分別達到50倍和60倍。

從國際經(jīng)驗看，信用擔保機制通常由政府設立而不采用商業(yè)性擔保機制。因為政府信用遠高于商業(yè)性擔保公司，以政府為主設立的信用擔保機制不僅可以與銀行共擔風(fēng)險，還可以降低企業(yè)融資成本。筆者認為，未來(lái)政府介入信用擔保領(lǐng)域的思路和方式應有根本性的改變。如果繼續用優(yōu)惠政策對存在先天缺陷的擔保體系進(jìn)行修修補補，不僅效果不佳，也很難控制金融風(fēng)險。

(二)重構國家層面的信用擔?？蚣?，引導省市政府盡快建立政府主導的信用擔保機制

重構國家信用擔?？蚣艿暮诵?，是使信用擔?；貧w政策性使命。將有限的財政資金集中起來(lái)，設立不以營(yíng)利為目的的信用擔保機制。具體做法是：

第一，集中目前分散在各個(gè)職能部門(mén)的發(fā)展資金，建立中小企業(yè)信用擔?；鸷娃r業(yè)信用擔?；?。擔?；鹬饕扇糠仲Y金構成：一是財政資金，二是銀行捐助資金，三是企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì )捐贈資金。由于公司制的運作成本較高，今后應避免繼續設立公司制的信用擔保機構。

第二，中央政府組建的基金主要作為“母基金”，起到引導省市政府建立和完善擔?；饳C制的作用，地方信用擔?；饎t與商業(yè)銀行建立合作關(guān)系，負責具體的承保工作。

第三，由于信用擔?；鸬娘L(fēng)險識別能力和風(fēng)險管理能力并不高于銀行，同時(shí)審批活動(dòng)會(huì )增加成本和時(shí)間，因此不應設置信用擔保的前置審批環(huán)節，而是通過(guò)建立風(fēng)險分擔機制來(lái)約束可能出現的銀行道德風(fēng)險。擔保流程為：企業(yè)向銀行申請貸款，銀行自主審核和決定放貸與否，在需要擔保的情況下向擔?；鹛峤粨Ｉ暾埐牧?，擔?；饍H事后核驗申請材料的合規性而不再單獨組織對企業(yè)的審核。

第四，為使信用擔保機制不被濫用，需要謹慎進(jìn)行制度設計。一是要設計合理的承保工作流程、承保對象范圍和承保條件。二是要建立風(fēng)險分擔機制，通過(guò)招標選擇合作銀行，并與合作銀行事先約定風(fēng)險分擔比例。三是基于權利義務(wù)對等的原則，既然擔?；鸱謸算y行風(fēng)險，就有權要求銀行對擔保貸款采用較低的利率或設置貸款利率上限。四是擔?；饝ㄆ趯彶椋熁蛭袑徲嫴块T(mén)審計　銀行提交材料的真實(shí)性，對違反合作約定的銀行采取懲罰措施直至令其退出合作機制。

第五，信用擔?；鹱鳛榉菭I(yíng)利性組織應享受免稅待遇，應有健全的治理結構并定期向社會(huì )公布擔?？?jì)效。鑒于擔?；鸩⒉恢苯訌氖卤粨Ｆ髽I(yè)的審核工作，其內部組織結構應盡可能扁平化。

第六，按照“收支平衡、略有盈余”的方針，參照企業(yè)信用等級制定收費標準。根據臺灣經(jīng)驗，擔保費率大約在0.35%至1.4%之間。

(三)通過(guò)改革和創(chuàng )新促使現有商業(yè)性擔保體系化解風(fēng)險，實(shí)現可持續發(fā)展

處理現有商業(yè)性擔保體系的總體思路是加強監管、控制風(fēng)險、市場(chǎng)化運作、整合轉型。具體來(lái)看，一是要在現有七部委《融資性擔保公司管理暫行辦法》的基礎上出臺監管細則或行業(yè)規范，同時(shí)明確未經(jīng)申請批準的公司，一律不允許在工商注冊時(shí)使用“擔?！弊謽?；二是逐步減少對融資性擔保公司的政策支持，到期的財稅支持政策不再延續。同時(shí)應適度放開(kāi)對資本金使用上的管制，使其在不違反規則的前提下有效利用資金，提高收益率；三是應鼓勵現有融資性擔保公司通過(guò)兼并重組提升能力和轉型發(fā)展。未來(lái)融資性擔保公司的發(fā)展方向，可以是資產(chǎn)管理公司、信貸服務(wù)公司、金融公司等；四是及時(shí)清理“僵尸”公司。目前在有些地方，不少融資性擔保公司注冊后長(cháng)期不做擔保業(yè)務(wù)，也不向監管部門(mén)提交報表。這種公司有很多實(shí)際上在從事民間放貸，只是將擔保公司作為掩蓋的外衣而已。對此應定期清理，使其盡早退出擔保行業(yè)。