國務(wù)院常務(wù)會(huì )議確定——
加快專(zhuān)項債發(fā)行使用力促有效投資

加快地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行使用、提前下達明年專(zhuān)項債部分新增額度等舉措，有利于專(zhuān)項債更快使用見(jiàn)效，促進(jìn)地方政府優(yōu)化安排項目進(jìn)度，進(jìn)一步擴大有效投資。專(zhuān)項債可用作項目資本金范圍進(jìn)一步擴大，則意味著(zhù)更多的基建、民生項目可獲得專(zhuān)項債的支持——

9月4日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議部署精準施策加大力度做好“六穩”工作，確定加快地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行使用的措施，明確提前下達明年部分新增額度并擴大使用范圍。

作為重要的逆周期調節政策工具，地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行使用備受關(guān)注。專(zhuān)家認為，下一階段，新政策將推動(dòng)專(zhuān)項債更好發(fā)揮帶動(dòng)有效投資、支持補短板擴內需作用，促進(jìn)經(jīng)濟持續健康發(fā)展。

發(fā)行量占全年額度超九成

國務(wù)院常務(wù)會(huì )議強調，要著(zhù)眼補短板、惠民生、增后勁，進(jìn)一步擴大有效投資，今年限額內地方政府專(zhuān)項債券要確保9月底前全部發(fā)行完畢，10月底前全部撥付到項目上，督促各地盡快形成實(shí)物工作量。

今年以來(lái)，根據積極的財政政策加力提效的要求，各地加快地方政府債券發(fā)行使用。財政部最新統計顯示，截至8月底，各地已組織發(fā)行地方政府債券39626億元，其中，新增地方政府債券28950億元，占全年新增債券發(fā)行額度的94.8%（一般債券占98.4%、專(zhuān)項債券占93.3%）?！翱梢哉f(shuō)，新增債券發(fā)行已漸入尾聲，為在9月底完成全年預定發(fā)行任務(wù)奠定了基礎?！敝袊斦茖W(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚表示。

對于今年以來(lái)地方債發(fā)行使用，上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長(cháng)鄭春榮評價(jià)，“債券管理措施得當，債券發(fā)行平穩有序，市場(chǎng)交易日趨活躍，有力支持了基礎設施項目建設和經(jīng)濟穩增長(cháng)”。

我國地方政府債券包括一般債券和專(zhuān)項債券，前者是為沒(méi)有收益的公益性事業(yè)舉借一般債務(wù)，后者是針對有一定收益的公益性事業(yè)舉借專(zhuān)項債務(wù)。在這兩種債券中，專(zhuān)項債券是“主力”，今年新增地方政府債務(wù)限額3.08萬(wàn)億元，其中專(zhuān)項債券2.15萬(wàn)億元。

“地方政府專(zhuān)項債券已成為撬動(dòng)基礎設施項目投資的重要資金來(lái)源，各級財政部門(mén)積極探索通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項債保障重點(diǎn)領(lǐng)域融資需求，項目投資領(lǐng)域不斷拓寬?！编嵈簶s說(shuō)。

在應對經(jīng)濟增速下行壓力中，積極財政政策一直受到高度重視。7月30日，中央政治局會(huì )議強調，“財政政策要加力提效，繼續落實(shí)落細減稅降費政策?！?月31日，國務(wù)院金融穩定發(fā)展委員會(huì )召開(kāi)會(huì )議指出，要加大宏觀(guān)經(jīng)濟政策的逆周期調節力度，實(shí)施積極的財政政策，把財政政策與貨幣金融政策更好地結合起來(lái)。

評級機構中誠信國際認為，在穩增長(cháng)仍舊面臨壓力，逆周期調節力度仍需加強的背景下，在實(shí)施積極財政政策以及“穩增長(cháng)”“穩投資”方面，地方政府新增專(zhuān)項債是重要抓手，需繼續支持專(zhuān)項債發(fā)行相關(guān)工作。

提前下達額度助更快發(fā)行

“隨著(zhù)今年地方政府新增債券發(fā)行工作接近尾聲，如何進(jìn)一步改進(jìn)債券發(fā)行和使用管理也成為工作重點(diǎn)?！壁w全厚表示。為加快發(fā)行使用地方政府專(zhuān)項債券，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議確定了三方面措施，包括提前下達明年部分新增額度并擴大使用范圍、擴大專(zhuān)項債可用作項目資本金范圍、加強項目管理。

會(huì )議明確，根據地方重大項目建設需要，按規定提前下達明年專(zhuān)項債部分新增額度，確保明年初即可使用見(jiàn)效，并擴大使用范圍，重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車(chē)場(chǎng)等交通基礎設施，城鄉電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設施等能源項目，農林水利，城鎮污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫療、養老等民生服務(wù)，冷鏈物流設施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區基礎設施。

“總的來(lái)看，今年債務(wù)項目安排比去年啟動(dòng)更早，有利于地方政府在穩增長(cháng)方面吃下‘定心丸’，妥善安排項目進(jìn)度。從理念來(lái)講，還是堅持有保有壓，需要的項目、適合的領(lǐng)域可以放開(kāi)，適當加大杠桿；不當的行業(yè)和項目，則堅決遏制?！编嵈簶s分析。

以往年份，地方政府債券發(fā)行需要在每年3月份全國人大確定債務(wù)限額后開(kāi)展，再加上額度下達、預算調整等程序，實(shí)際發(fā)行時(shí)間則更晚。為加快地方債發(fā)行使用進(jìn)度，2018年底，全國人大常委會(huì )決定，授權國務(wù)院在2019年以后年度，在當年新增地方政府債務(wù)限額的60%以?xún)?，提前下達下一年度新增地方政府債務(wù)限額，授權期限為2019年1月1日至2022年12月31日。

鄭春榮表示，今年受益于債務(wù)額度提前下達，地方政府債券提前到1月份開(kāi)始發(fā)行，前4個(gè)月的債券發(fā)行量是去年同期的5倍以上，財政發(fā)力托底經(jīng)濟效果顯著(zhù)，同時(shí)也減輕了下半年的發(fā)債壓力。

“今年對提前下達2020年專(zhuān)項債券部分新增額度的部署，比去年著(zhù)手更早，便于做好專(zhuān)項債券項目的準備工作，促進(jìn)明年專(zhuān)項債券更快速更有效發(fā)行使用?！壁w全厚說(shuō)。

中信證券明明債券研究團隊也認為，提前下達部分2020年地方債額度用于重點(diǎn)項目建設，表明政策相機抉擇，地方政府專(zhuān)項債作為積極財政的重要工具，將發(fā)揮其作用托底基建投資和保障重點(diǎn)項目資金。

專(zhuān)項債作資本金范圍擴大

今年6月份，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，對專(zhuān)項債券政策進(jìn)行完善，提出專(zhuān)項債可做重大項目資本金、鼓勵金融機構加大對基建項目進(jìn)行融資支持等重要措施。對于專(zhuān)項債券作為一定比例的項目資本金的范圍，上述通知規定，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目。

“以往專(zhuān)項債不能作為項目的資本金，很多項目開(kāi)工要等到資本金到位才能通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項債為項目融資。根據新規，專(zhuān)項債可用于符合條件的重大項目資本金，通過(guò)杠桿效應可撬動(dòng)更多基建融資?！编嵈簶s說(shuō)，在專(zhuān)項債新規出臺后，從實(shí)踐上看，專(zhuān)項債資金作為資本金并且配套融資的項目數量較少，對基建投資的撬動(dòng)效果低于預期。

此次國務(wù)院常務(wù)會(huì )議提出擴大專(zhuān)項債使用范圍，并劃定了一系列重點(diǎn)領(lǐng)域。同時(shí)，將專(zhuān)項債可用作項目資本金范圍明確為符合上述重點(diǎn)投向的重大基礎設施領(lǐng)域；以省為單位，專(zhuān)項債資金用于項目資本金的規模占該省份專(zhuān)項債規模的比例可為20%左右。

“專(zhuān)項債券募集資金可作資本金的范圍有所擴大，財政杠桿在部分領(lǐng)域可以適當擴大，不再需要財政預算資金作為資本金，可更好吸引社會(huì )資金，有利于項目資金更快到位?！编嵈簶s分析。

趙全厚也認為，在明確專(zhuān)項債券項目范圍的基礎上，進(jìn)一步提出專(zhuān)項債券資金作為項目資本金的額度比例，便于地方政府實(shí)際操作，也有助于撬動(dòng)更大規模的投資。

在著(zhù)力促進(jìn)專(zhuān)項債發(fā)行使用的同時(shí)，嚴管理、防風(fēng)險也十分重要。國務(wù)院常務(wù)會(huì )議要求，加強項目管理，防止出現“半拉子”工程；按照“資金跟項目走”的要求，專(zhuān)項債額度向手續完備、前期工作準備充分的項目?jì)A斜。

今年一些省份的財政審計報告，反映了部分地區存在一方面資金緊缺，另一方面債券資金又閑置的現象。鄭春榮分析，此次國務(wù)院常務(wù)會(huì )議明確的相關(guān)政策，加大了項目資金募集的針對性，強化了項目管理，有利于更好地使用資金，發(fā)揮資金效益。

此外，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議要求，專(zhuān)項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。“這項規定有助于優(yōu)化明年專(zhuān)項債資金使用，增強專(zhuān)項債對基建的支撐力?！壁w全厚說(shuō)。